4.2.1 Spredningen av ”New Public Management”

Offentlig virksomhet i de fleste land preges til enhver tid av mangfoldige pågående reformprosesser. Selv om begrepet reform kan indikere at det er tale om hendelsesforløp som er avgrenset i tid, slik at reformperioden på et tidspunkt avsluttes og avløses av vanlig drift, vil dette aldri være tilfelle for offentlig sektor sett under ett. Kompleksiteten i offentlig sektors oppbygging, det store mangfoldet av virksomheter og funksjoner, gjør at reformene får preg av å være et kontinuerlig definerende trekk ved offentlig virksomhet. Dette inntrykket styrkes av at interimperioden mellom reformer selv innenfor den enkelte virksomhet ofte kan være forbausende kort, og at ulike reformer kan rette seg mot ulike aspekter ved en og samme virksomhet.

Begrepet ”public management reform” er definert som målrettede endringer av offentlige organisasjoners strukturer og prosesser med det formål å få dem til å ’fungere bedre’, (i en eller annen forstand) (Pollitt og Bouckaert 2000:8, min overs.). Dette antyder en avgrensning mellom reformer som primært retter seg mot offentlig sektors oppbygging og virkemåte, og endringer som først og fremst dreier seg om politikkens innhold. Det virker også intuitivt rimelig å for eksempel oppfatte en reorganiseringsprosess som vesensforskjellig fra beslutninger som direkte retter seg inn mot prioriteringen av ulike grupper i samfunnet, slik som et ønske om å styrke eldreomsorgen eller å prioritere tiltak for funksjonshemmede. Men i mange tilfeller vil denne distinksjonen likevel være problematisk. Et politisk ønske om å styrke eller forbedre innsatsen innenfor et spesifikt felt eller overfor en spesiell gruppe vil ofte eller alltid innebære tiltak som har å gjøre med organisering og prosedyrer innenfor den aktuelle sektoren. Samtidig viser det seg ofte at endringsprosessene har politiske implikasjoner. Begrepet ”forvaltningspolitikk” er treffende i så måte, siden det impliserer at organiseringen av offentlig sektor må betraktes som en gren av politikken og ikke som et rendyrket teknisk anliggende (Egeberg 1984; Olsen 1988).

Disse betraktningene er spesielt relevante når det er snakk om globalisering innenfor offentlig styring og forvaltning, fordi det ofte har blitt hevdet at mange av reformene i nyere tid har hatt en politisk slagside med internasjonale konnotasjoner. I Norge har begrepet ”høyredreining” ikke bare blitt brukt som en benevnelse på en ideologisk forskyvning av flere partiers ståsted, men også med referanse til tiltak som privatisering og konkurranseutsetting. Disse og andre tiltak tilskrives da en spesifisert ideologisk grunnholdning, noe som innebærer en manglende aksept for tanken om upolitisk ”forbedring” av offentlige virksomheters ytelse. Den internasjonale litteraturen om reformer i offentlig virksomhet de seneste tiårene inneholder mange bidrag som styrker disse oppfatningene. Dette gjelder særlig reformene som ofte blir benevnt under fellesbetegnelsen ”New Public Management”. I den grad påstandene om NPMs ideologiske slagside aksepteres, og om man aksepterer at NPM faktisk er en identifiserbar ”reformpakke” som er spredt over landegrensene, er NPM uttrykk for globalisering både når det gjelder administrativ doktrine og politisk ideologi. I det følgende skal premissene for denne observasjonen drøftes nærmere, basert på noen bidrag fra debatten om NPM.

Donald F. Kettl har betegnet reformene i offentlig sektor siden slutten av 1970-tallet som ”kanskje informasjonsalderens første virkelige revolusjon” (Kettl 1997:446). Kettl fremholder at

Governments around the globe adopted management reforms to squeeze extra efficiency out of the public sector (...) The Westminster nations – Australia, the United Kingdom, and especially New Zealand – proved the world’s most aggressive reformers and have widely been viewed as models. From Korea to Brazil, from Portugal to Sweden, government reform has transformed public management (Kettl 1997:446).

Dette perspektivet på en bred, internasjonal reformtrend innenfor offentlig sektor deles av mange andre forfattere. Christopher Pollitt og Geert Bouckaert, også fra et akademisk ståsted, betegner reformbølgen som ”a pandemic of public management reforms, which has swept across much of the OECD world” (Pollitt og Bouckaert 2000:1). Pollitt fremholder, med henvisning til mange forfattere, at det er en felles kjerne i moderniseringen av offentlig sektor i OECD-landene, en felles enighet om hovedinnholdet i denne kjernen, og (fra midten av 1980-tallet) en bemerkelsesverdig enighet blant politiske ledere i mange land om hva problemene i offentlig sektor har gått ut på (Pollitt 1995:133). Sahlin-Andersen (2001:43) påpeker at når vi finner så mange fellestrekk mellom reformer i Australia, New Zealand, Sverige og Norge – to land på hver sin side av kloden – indikerer dette at NPM er en global trend.

Det er vanlig å fremheve en rekke ulike tiltak under fellesbetegnelsen NPM, noe som gjør det naturlig å spørre seg om dette bør regnes som en enhetlig reformpakke, eller om det i realiteten er snakk om en gruppe distinkte reformelementer. Pollitt argumenterer for at det er berettiget å snakke om NPM som et interaktivt sett, eller system av reformer, ikke minst fordi mange av tiltakene styrker hverandre og står i et utvekslingsforhold til hverandre.

Det er presentert mange oversikter over de enkelte elementene som ligger i fellesbetegnelsen NPM. Christopher Hood (1991) drøfter NPM som en doktrine med syv komponenter:

Tabell 4.1 Syv elementer av NPM. Hentet fra Hood (1991)
Doktrine Betydning
1) ”Hands-on” profesjonell styring Delegering av styringsfullmakter til synlige og sterke ledere av virksomheter

2)Eksplisitte standarder og mål på ytelse Definisjon av mål, indikatorer på suksess, helst kvantifiserte sådanne

3) Større vektlegging av resultatmål Kobling av ressursallokering og belønninger knyttet til måloppnåelse, oppstykking av sentralisert personalpolitikk

4)Endring mot disaggregering av enheter i offentlig sektor Oppsplitting av tidligere ’monolittiske’ enheter, konsernmodeller, introduksjon av strukturelle elementer som gir avstand mellom enheter

5) Økt konkurranse i offentlig sektor Bruk av kontrakter og anbud

6) Bruk av styringspraksis fra privat sektor Større fleksibilitet vedrørende ansettelser og insentivstrukturer, bruk av PR

7) Vektlegging av sterkere budsjettdisiplin og påholdenhet mht ressursbruk Kostnadskutt, økt arbeidsdisiplin, motsette seg krav fra fagforeninger



Fokus på profesjonell styring er en indikasjon på den nye vektleggingen av behovet for handlefrihet nedover i organisasjonen. Dette står i kontrast til det tradisjonelle fokuset på hierarkisk styring i offentlig sektor, hvor det å bevare den politiske handlefriheten var mer vektlagt. Bruk av eksplisitte resultatmål og standarder på mål og ytelse er tenkt å muliggjøre styring i kombinasjon med lokal handlefrihet hos synlige og sterke ledere. Begrunnelsen for dette, har vært en antagelse om at de administrative lederne er best i stand til å finne ut hvordan målene kan oppnås på den mest effektive måten, mens de politiske styringsinteressene først og fremst er knyttet til resultatene som oppnås. Den politiske styringen skal dermed fokusere på måloppnåelse og ikke på prosessene bak dette.

Oppsplitting av enheter har delvis sammenheng med innføringen av rivalisering som resultatfremmende virkemiddel i offentlig sektor, altså økt konkurranse. En relatert begrunnelse er knyttet til ønsket om å skille organisatorisk mellom ulike funksjoner, for eksempel slik at en offentlig organisasjon kan fungere som tilbyder/”underleverandør” av tjenester som er etterspurt av en annen organisasjon. Dermed kan offentlige underleverandører bli satt i en konkurransesituasjon i forhold til alternative (private) tilbydere. For å oppnå dette, er det nødvendig å skille kjøper og selger organisatorisk, siden det ellers ville vært fare for at kjøperen ville favorisere egen organisasjon. Tanken er også at disaggregeringen kan gi mer spesialiserte organisasjoner, med et sterkere fokus på visse kjerneoppgaver.

Endringer i styringspraksis reflekterer de andre elementene i doktrinen. Når offentlige organisasjoner skal opptre i konkurranse med private (eller med andre offentlige organisasjoner), og med en betydelig driftsmessig handlefrihet for å oppnå eksplisitt formulerte mål, er det mindre som skiller dem fra sine private motparter. Dermed kan for eksempel insentivsystemer som tradisjonelt sett primært har vært assosiert med privat sektor bli mer fremtredende i offentlig virksomhet også. Bruk av PR og andre virkemidler for å innhente støtte fra organisasjonens omgivelser reflekterer et økt behov (og økte muligheter) for den enkelte organisasjon til å styrke sin egen posisjon og overlevelse. Slike behov er også tenkt å skulle føre til sterkere vektlegging av budsjettdisiplin og effektiv ressursbruk, siden den enkelte organisasjon i større grad er ”sin egen lykkes smed” og siden dette kan være en suksessindikator for ledelsen.

Blant de punktene han ønsker å stryke er resultatkravet om at politiet i løpet av 2012 skal uttransportere minst 4600 personer som ikke har lovlig opphold i Norge.